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的。一方面当时贫困广布,具有明显的区域性,以县为单位的扶贫政策能覆盖绝大部分贫困地区;另一方面,县具有行政区划和地理条件合二为一的特点,既有利于政策自上而下执行,也有利于县域内资源协调整合。然而,我国减贫取得的巨大成就使现阶段的贫困状况与最初相比已经产生了巨大差异,区域性贫困范围进一步缩小,并集中于条件极其恶劣的小部分地区,贫困人群即便在县内也较为散布。以县为单位的扶贫政策瞄准缺乏精度,带来负面作用,越来越难以适应当前贫困现状的要求。未来我国扶贫政策应该进行如下调整:建立以户为单位的扶贫制度,提高瞄准精度。过去的扶贫政策已经使区域性贫困的范围迅速缩小,以户为单位进行扶贫,有利于扶贫资金集中突破,提高扶贫针对性和资金使用效率。尽管国家已开始将扶贫对象向农户偏移,但程度还不够,数量庞大的贫困县仍会占用大量资源,农户真正得到的扶贫资源难以保证。严格全过程监管,建立强有力的监管惩罚机制。对扶贫资金的使用实行严格审批、监管制度,从源头到资金使用、结项严格管理,建立严格的惩罚机制,对造假及贪污腐败毫不留情,震慑及约束官员行为。建立动态评定标准,提高资源利用率。对纳入扶贫政策的农户进行动态管理和评价,建立合理的退出机制,一旦其有能力脱贫致富即退出,避免资源大量占用浪费,将宝贵的资源用到最需要它的人群身上。1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11上一页下一页
[导读]当前的贫困县不时会引起媒体关注、吸引公众眼球,这倒不是因为贫困县经过发展已经脱贫致富了,而是地方官员搞一些中看不中用的形象工程撑门面、赚政绩,出现许多百姓视为怪现象的事儿。县域脱贫的关键在哪很多贫困县早已不贫困了,但是贫困县里的贫困人口还存在,这是两个概念人民论坛:曾经有媒体报道了有关“陕西省经济强县同时又是贫困县”的消息,引起了社会各界的广泛关注。李小云:对于县域经济不太发达的县城,国家贫困县(或重点县)这顶帽子所带来的扶贫资金、转移支付以及其他特殊优惠政策是一笔数额不小的财政来源,在这巨额的经济利益的诱惑下,县级的价值判断也相应发生了扭曲,争取获得“贫困县”的帽子成为其“政绩”之一;当资源变得稀缺时,资源配置过程中的博弈极容易导致“寻租”现象的出现。简小鹰:其实,从整体的经济发展水平来看,很多贫困县早已不贫困了,但是贫困县里的贫困人口还存在,这是两个概念。也就是说绝对贫困人口的数量相比过去相对减少了,但是扶贫资源依然很多,贫困县可支配资源相对增多了,渐渐显“富”了。过去因为管理不善、监管不力等问题,扶贫资源出现被贪污、挪用的情况也很多。针对这一问题,有些地方采取了报账制,先投入后拨帐,虽然情况有所改善,但是也带来了一些工作上的被动。因为对于某些经济上确实拮据的地区,如果资金不能及时到位,他们需要自己先垫款发展,难免是要捉襟见肘的。贫困县的发展还在于一批能干实事的领导干部人民论坛:您认为中国的贫困县最“缺”的是什么?简小鹰: 缺的是基础设施的建设投入和改善贫困人口劳动能力的好办法。在扶贫工作中,我们发现考察扶贫的效果是很困难的,难点在于贫困人口的脱贫和扶贫部门的投入到底有多少的相关性是很难测算的。政府在扶贫开发方面做出的基础设施投入等工作,虽然也有一定的效果,但是和我们所预期的效果还是有一定差距的。基础设施的改善不能是独立进行的,虽然这对经济发展有一定助益,但由于整个地区的经济实力太过薄弱,所以即使提升了基础设施的水平,最终老百姓的生产力水平的提高和收入的增加还是非常有限的。现在普遍的共识是,经济增长所带来的扶贫效果更加显著,外出务工是改善贫困人口劳动能力、进一步实现脱贫的好办法。李小云:贫困县的发展还在于一批能干实事的领导干部。其实,贫困地区领导重视形象工程与干部考核评价机制有关。与老百姓的腰包鼓起来相比,形象工程更显而易见,是看得见的成就。国家对贫困县的扶持政策,在过去的20多年里,对贫困地区基础设施的建设、产业的发展和贫困人口的脱贫,起到了非常大的作用。但这种制度安排会引发一系列的地方对中央财政支持的博弈,可能会形成“精英捕获”,即不同层次的干部,包括村干部、乡干部,利用自己有利的“权势”地位,来获取发展机会,捕获国家资源。如何获得奔跑的力量,怎样找到赶超的路径人民论坛:贫困县脱贫致富的关键在哪,现实中有没有一些成功发展的模式可以借鉴?李小云:破除“精英捕获”就是要培育真正意义上的农民组织,确保农民在决策过程的参与,而不是仅仅参加。让农民组织成为新农村建设的主体,建立决策权的权力分享机制来平衡精英控制,现在中央在扶贫开发资金的使用试点也上采取了农民协会参与的形式,增加了农民发言权。当前,扶贫开发还无法避免“能人治理”,但是可以完善机制来制衡精英管理。脱贫的关键来自于经济政策和社会政策的同时并举。我们看“新扶贫纲要”确定2020年不愁吃穿,保障义务教育、基本医疗和住房,这等于是确定扶贫是一个多元的目标,而不仅限于收入分配问题。所以,解决贫困首先要继续通过发挥市场的能力,提高农民的经济能力和应付脆弱性的能力,既适应市场经济,又具备抵抗大病、灾害等能力;同时,要建立全方位的社会保障安全网络,避免因病致贫、因灾致贫、因高教育费用致贫等,逐步拉平差距,减少非收入性不平等状况。简小鹰:在这种看起来“又贫又富”的矛盾表象背后,还潜藏着更为深层的矛盾。在我国经济快速发展的背景下,贫困地区作为“殿后者”乃至“落跑者”,如何获得奔跑的力量,怎样找到赶超的路径,尤其是摸索出一条与经济基础、资源禀赋、地理交通、人力资源等自身条件相适应的发展之路?相对经济发达地区而言,贫困地区的起点较低,付出的努力也更多,要走的路也更为艰难。国家政策的扶植,社会力量的支持(比如招商引资等)和好的自我激励机制都对脱贫起着关键和积极的作用。在政府积极投入支持、社会广泛关注的情况下,加上贫困地区当地人民的自我激励,因地制宜,充分挖掘本地优势和潜力,培养人才,自我创新,让广大百姓找到发财致富的可靠门路,从而实现显著脱贫。贫困县首先应学会因地制宜,认清自身的产业优势及定位。中国的大部分贫困县地理区位较偏远,缺乏发展工业的基础。显然,他们的主导产业在今后相当长的时间里仍然是农业。现如今随着人们对食品安全问题的日益关注,这些地区完全有机会利用其生态环境上的优势,成为健康安全食品的生产基地,同时还可以为那些需要在乡村环境中释放城市压力的城市居民提供良好的休闲度假以及养老的条件。因此,可以将贫困县的产业定位在“休闲农业”、“有机农业”、“生态旅游农业”等层面上,即将贫困县的农业同社会对休闲、健康、旅游等方面的需求结合起来,由此而构建有特色的贫困县产业结构。再者,人才的缺乏和流失,是制约贫困县发展的主要因素。完善贫困县的人才培养机制及现代农民的培养,是改善发展乏力至关重要的一步。采取“走出去”和“请进来”的双重战略措施,吸引外地人才,培养本地人才,在发达地区以及贫困县内建立人才培训基地,为大量人才的涌现和其才能的发挥打造有效的平台。比如,围绕特色农业的发展,需要培养一大批适应现代农业发展需求的现代农民,包括专业农民和职业农民,使之成为贫困县创业的领军人才。实践证明,如果能将发达地区先进的技术、广阔的市场、现代的管理以及资金等优势,通过人才这一有效的载体引入到贫困县,同其丰富的人力资源和自然资源等优势相结合,实现生产要素在空间上的有效整合,则有利于形成发达地区和贫困地区互惠共赢的良性循环。如广东省顺德区2010年GDP达到1935.6亿元,其区内农地面积只有33万亩,但其依靠历史形成的在农业上的技术、资金、市场以及管理等方面的优势,在同外地的土地、劳动力等资源相结合的过程中,产生了良好的经济效益和社会效益,并形成了有特色的运行模式。1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11上一页下一页
[导读]当前的贫困县不时会引起媒体关注、吸引公众眼球,这倒不是因为贫困县经过发展已经脱贫致富了,而是地方官员搞一些中看不中用的形象工程撑门面、赚政绩,出现许多百姓视为怪现象的事儿。扶贫体制改革的未来方向“政府主导、全社会参与”被认为是中国扶贫的一大特色。认真观察中国的扶贫体制和扶贫实践,很容易发现“政府主导”很强,“社会参与”不足。这种过度“行政化”扶贫的倾向导致的一些问题受到了社会的广泛关注。我们应该如何理解中国“行政化扶贫”的利与弊?未来怎样改革扶贫体制才有利于提高扶贫效率?政府主导扶贫的合理性扶贫是一种公益性的事业,具有很高的社会效益,对于维护社会的公平与稳定也具有重要的作用。公益性的事业由于很难带来直接的经济效益,依靠市场机制是不能动员到足够的社会资源的。如果政府不介入和主导扶贫,恐怕大多数贫困人口的基本生存问题都得不到解决,最终引发严重的社会问题,危害到国家的发展和更多人的利益。正因为市场机制在公益性事业上的失灵,政府主导扶贫具有天然的合理性。政府主导扶贫是中国在改革开放后将1人1天1美元以下的贫困人口减少了5亿多的重要原因之一。政府主导扶贫的作用表现在多个方面:一是政府可以动员到大规模的资源用于扶贫。1980年代中期以来,中央和地方政府投入到开发式扶贫中的资金超过3000多亿元,同时还动员了上千亿的社会扶贫资金,金融部门的信贷扶贫资金也超过了2000多亿元。此外,各级政府用于农村和城市低保的资金有数千亿元。二是政府利用自己完善的组织系统,能迅速在全国实施扶贫计划和项目。在2001-2010年中国农村扶贫纲要执行期间,中国对15万个贫困村实施了以“整村推进”为主要内容的综合性开发式扶贫,让贫困地区的生产和生活条件有了较大程度的改善。如此大规模的扶贫行动,不依靠现有的行政组织系统是不可能完成的。三是政府有能力对贫困状况进行监测,并根据监测结果及时调整扶贫政策。国家统计局利用农村住户调查数据和592个贫困县的贫困监测数据,对中国的农村贫困人口的变化和扶贫政策的实施情况进行系统监测,为国家和全社会的扶贫行动提供信息支持。四是政府可以制定长期的扶贫计划,并将扶贫纳入到整个国民经济和社会发展中去,使扶贫具有可持续性。上述四个方面的任务只有在政府的主导下才能完成,也是政府义不容辞的职责,市场力量和非政府部门都没有机制、动力和手段来承担这样的任务。扶贫的过度行政化的弊端尽管扶贫是政府的重要职责,但扶贫的过度行政化也会出现明显的弊端。目前,中国的扶贫体制存在利益冲突,并主要表现在两个方面。一方面,由于过多考虑部门利益和缺乏协调机制,很容易出现部门分割,影响扶贫计划的实施。上个十年的主要扶贫措施“整村推进”在资金整合方面就出现了严重的困难,由于财政扶贫资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金不能有效整合,投资规模大大缩水,多数贫困村的资金投入不到规划投入的四分之一,没有达到“整村推进”的效果。另一方面,由于各级政府都是具有多种目标的组织,而且不同级别的政府在扶贫目标上有可能出现明显的利益矛盾,从而导致扶贫目标出现偏离。出于社会公平和政治稳定的考虑,中央政府有强烈的政治意愿来消除农村贫困。然而,贫困地区的地方政府却面临着与中央政府完全不同的压力和财政状况。与维持地方政府的正常运转、保证教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等多个重要目标相比,扶贫在贫困县并不是最重要的目标。上级政府对地方政府的考核与地方官员的升迁更多地与其它的目标而不是扶贫目标完成有关。在这样情况下,地方政府有极大的动机来转移扶贫资金,用于地方政府认为更重要的地方。而扶贫资源通过各级政府层层传递并最终由县、乡政府来控制使用,就使县、乡政府挪用扶贫资金或将扶贫资金用到对地方经济、财政甚至自己的政绩有好处但扶贫效果不大的项目上去成为可能。我们常常听到一些贫困地区的地方政府挪用扶贫资金,也就不足为怪了。同时,行政化的项目管理效率低下。目前的项目管理主要采用的还是从上而下的方式,有没有项目以及有什么样项目,农民没有发言权;项目能否成功,没有人承担责任。相当部分的扶贫项
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